ביטוח לסיכון פוליטי: ההתנחלויות וחברת הביטוח הממשלתית ינאי

בפתח הישיבה דיווח רכז ועדת המנכ"לים על דיון שקיימה ועדת השרים לענייני כלכלה בדרישת הבנקים הישראליים לקבל ערבות ממשלתית מלאה כנגד הסיכון הפוליטי והסיכון המסחרי שאליהם יהיו חשופים בפעילותם בשטחים.

דיווח מאת חיים ישראלי לעוזר שר הביטחון ולרמטכ"ל על החלטתה של ועדת השרים לענייני כלכלה לאשר לגרעין המתיישבים ברמת הגולן, שישב באותה עת במחנה צבאי סורי, "ביטוח מפני סיכון פוליטי".

הישיבה ה-45 של ועדת המנכ"לים עסקה ברובה בנושאי מסחר וכספים. מסמך זה הוא הנספח לסיכום הישיבה, ובו פורטו תנאי המכרז המינימליים שהותוו לשם קידום האפשרות שחברה ישראלית תפעיל מחדש בית חרושת לשמן קיק שנתפס באל-עריש. תנאי מספר 9 ברשימת התנאים קבע כי הממונה על הרכוש הנטוש, עמו תחתום החברה על הסכם ההפעלה, יהיה "אחראי כלפי החברה מפני סיכון פוליטי".

בישיבה זו דנה ועדת המנכ"לים בענייני ערבות פוליטית פעמיים: ראשית, הוועדה המליצה על מתן ערבות כזו למפעלי תיירות שהוקמו בשטחים (ס' 4/70). מייד לאחר מכן (ס' 5/70) נמסרה לוועדה הודעת החשב הכללי של משרד האוצר, שהבהירה כי מתן ערבות פוליטית להשקעות בשטחים מחייבת את אישור ועדת הכספים של הכנסת "בכל מקרה ומקרה", ובכלל זה אישורם של הסכמים שכבר נערכו. עוד קבע החשכ"ל כי הוועדה תוסמך לאשר ערבויות פוליטיות עד לסכום של 10 מיליון ל"י. הנחיות אלה סימנו את תחילת ההסדרה של כלי הערבות הפוליטית בשטחים הכבושים, ואת שיקול הדעת הרחב שניתן לוועדה בהחלטות על מתן ערבות כזו, תחת עינה ואחריותה הפורמלית של הממשלה.

בעקבות החלטת ועדת השרים לענייני השטחים המוחזקים לאשר הקמת מפעלים בידי משקיעים "מקומיים, ישראלים וזרים" בגדה המערבית, הגיש משרד החקלאות לוועדת המנכ"לים הצעה שעניינה "עידוד להקמת מפעלים ביהודה ושומרון". בישיבה מס' 86 דנה ועדת המנכ"לים בהצעה – המפורטת במסמך שלפנינו – ואישרה אותה. ההצעה המאושרת הבחינה בין הקלות ליזמים "מקומיים" (כלומר – פלסטינים תושבי השטחים), לבין הקלות שיינתנו ליזמים ישראלים וזרים בשטחים. לפי הנוהל, האחרונים ייהנו לא רק מהלוואות כעמיתיהם הפלסטינים, אלא גם ממרבית ההקלות הניתנות באזור פיתוח א' בישראל, כמו הקמת מבני תעשייה מסובסדים ותמריצי יצוא, וכן מערבות פוליטית מלאה ובמקרים שייקבעו גם מערבות מסחרית לפעילותם בשטחים. בסיכום הדיון ציינה ועדת המנכ"לים בין השאר כי "ההחלטה בדבר הקלות למשקיעים אינם  מונעים [כך במקור] מתן הקלות מיוחדות למתנחלים בשטחים בהקמת אזורי תעשיה", והוסיפה כי תיבדק החלת מדיניות זו גם על רצועת עזה וצפון סיני.

עם התרבות ההתנחלויות והיוזמות העסקיות הישראליות בשטחים הכבושים, החלו מאמצים להסדיר את מתן הערבויות כגד סיכונים פוליטיים. מובאת כאן הצעת מתאם הפעולות בשטחים לוועדת המנכ"לים ובה עקרונות המסגרת להפעלת כלי הערבות הפוליטיות. במוקד המסמך עמדו סוגי המקרים שבהם תחול הערבות הפוליטית: שינוי בסטטוס המדיני של השטח, שינוי במדיניות הממשלה הפוגע בפעילות המסחרית, ונזקים מסחריים הנובעים מהתנגדות פוליטית (למשל החרמה). ועדת המנכ"לים אישרה את העקרונות האלה, שבהמשך שימשו גם כבסיס לקביעת תחומי פעילותה של החברה הממשלתית ינאי שריכזה את תחום הביטוח הפוליטי בשטחים.

דוגמה לצרכים שהביטוח הפוליטי למלא מובאת בפנייתו של קמ"ט מסחר ותעשייה אל לשכת עוזר שר הביטחון. לקראת מיסוד הערבות הפוליטית העלה במכתבו הקמ"ט, ש' בכר, את בעייתם של מפעלים בישראל ששוכרים בקבלנות את שירותיהם של מפעלים בשטחים. במקרה זה, טען בכר, על ועדת המנכ"לים לקבוע האם תינתן הערבות הפוליטית גם עבור חומרי הגלם – במקרה זה בדים – שמעבירים המפעלים הישראליים לקבלני-המשנה שלהם בגדה.

בהחלטה מס' 5/114 מישיבתה ב-3.7.1969 קיבלה ועדת המנכ"לים את המלצת היועץ המשפטי לממשלה להקים חברה ממשלתית שתרכז את פעילות הביטוח מול משקיעים בשטחים, אותם תבטח מפני סיכונים פוליטיים שאינם מבוטחים במסגרת החקיקה הרלוונטית בישראל. עוד הוחלט כי "לחברה תינתן ערבות כוללת על ידי הממשלה", באישור ועדת הכספים של הכנסת.

לגבי סוג הסיכונים מפניהם תבטח החברה, הוועדה הפנתה להחלטה מישיבתה מיום 1 במאי באותה שנה, החלטה שמובאת כאן גם כן. הסיכונים מפורטים בסעיף ב' להחלטה 3/108 מאותה ישיבה, ועיקרם: שינוי בסטטוס הטריטוריאלי של השטח, שינוי במדיניות הממשל שיזיק לפעולה המסחרית, או נזקים מסחריים הנובעים מפעולות חרם מצד האוכלוסייה. הגדרה זו של סוגי המקרים הנופלים תחת ההגדרה "סיכון פוליטי" בשטחים נשארה זהה, פחות או יותר, משך כל שנות הפעלת הערבויות הממשלתיות הפוליטיות.

לפנינו עותק של הצעת החלטה להקמת חברה ממשלתית לביטוח השקעות ונזקים פוליטיים בשטחים הכבושים. ההצעה, אליה צורף מכתב נלווה קצר, נשלחה באוקטובר 1969 על ידי היועץ המשפטי של רשות החברות הממשלתיות במשרד האוצר לכמה מבכירי המנגנון הצבאי-פוליטי ממשרדי האוצר, המשפטים והביטחון, שעסקו בניהול השטחים. ההצעה נכתבה על בסיס ישיבה ותיאום עם המכותבים ועם החשב הכללי של האוצר, ויועדה לעלות להצבעה בוועדת השרים לענייני כלכלה.

"כדי לעודד השקעות בשטחים המוחזקים יש צורך לבטח נזקים שלא ניתן לכללם בחוק מס רכוש וקרן פיצויים", נכתב בדברי ההסבר להצעה. כמו כן נמנו שלושה סוגי המקרים שיכוסו על ידי הביטוח הפוליטי בערבות המדינה: שינויים בסטטוס הטריטוריאלי, שינויים במדיניות הממשל הצבאי, ו"התנהגות עוינת של האוכלוסייה".

הצעת ההחלטה מבהירה כי החברה ושיקוליה יהיו כפופים למשרדי האוצר והביטחון, וקובעת כי היא תמומן מהפרמיות שתגבה, וכן "לפי הצורך מתוך תקציב המדינה". בה בעת ההצעה הותירה מרחב משמעותי של סמכות ושיקול דעת לתפעול הביטוח הפוליטי על ידי ועדת המנכ"לים, בקבעה כי שרי האוצר והביטחון יוכלו להאציל לוועדה מסמכויותיהם הנוגעות לחברת הביטוח.

ישיבותיו הראשונות של דירקטוריון ינאי הניחו את התשתית לפעילותה. בישיבתו הראשונה הוכרז על ייסוד החברה, מינוי בעלי התפקידים הדרושים בדירקטוריון החברה, וקביעת הסדרי המסגרת לפעולתה. בישיבתה הבאה, ימים ספורים לאחר מכן, נדונו העקרונות עליהם תושתת פוליסת הביטוח שתציע החברה והוצגה רשימת המפעלים להם כבר ניתנו התחיבויות ממשלתיות לביטוח ההשקעות בהן, בערך כולל של 15 מיליון ל"י (כ-97 מיליון ש"ח בערכי 2017).  בפגישתו השלישית של הדירקטוריון אומצה מדיניות בדבר גורמים לנזקים שיבוטחו בידי החברה, סוגי הנזקים שיבוטחו, שיעורי הפרמיה והפיצויים.

הישיבה השביעית של דירקטוריון חברת ינאי נפתחה בהודעה כי שר האוצר, בהתייעצות עם שר הביטחון, אישר את נוסח פוליסת הביטוח הבסיסית של החברה שהציע הדירקטוריון. הישיבה עסקה בסידורים העיקריים הנחוצים לשם סיום שלב ההכנות ותחילת פעולתה של החברה. הפרוטוקול הקצר של הישיבה נוגע בשני ענייני סמכות עקרוניים: ראשית, החלטת הדירקטוריון לבקש מהיועץ המשפטי לאוצר לקדם את האצלת הסמכות של שר האוצר לינאי, בדבר קביעת הזכאים ליהנות מביטוחיה. שנית, הפרוטוקול מספר כי "סוכם לא להכניס סעיף בפוליסה בו יצוין כי החברה פועלת בשם המדינה ועל חשבונה".

הדו"חות הכספיים השנתיים של חברת ינאי (כמו של חברות אחרות) הם מקור רב ערך למידע אודות החברה. המסמך שלפנינו, הלקוח מתוך הדו"ח הכספי של החברה לשנת 1976, מתאר את השינויים העיקריים בפעילותה של חברת ינאי ובכלל זה את הקמתה, תכליתה וסוגי הביטוח שהיא מספקת.

בפרט, הדו"ח מציין כי בשנת הכספים 1974/75 הרחיבה ינאי את פעולתה והחלה לבטח לא רק נכסים שהוקמו בשטחים, אלא גם "הלוואות שניתנו על ידי בנקים ומוסדות כספיים למפעלים בשטחים המוחזקים". כפי שמראה המסמך, ביטוחי ינאי של הלוואות לפרויקטים עסקיים והתיישבותיים בשטחים הגיעו עד מהרה להיקפים פיננסיים ניכרים. ביטוח ההלוואות היווה גם תוספת איכותית, ולא רק כמותית, לעידוד היוזמות הישראליות בשטחים: ההלוואות אפשרו את ההשקעות, ולא רק ביטחו אותן בדיעבד. בכך התרחב תפקידה של החברה, והיא הפכה מרשת ביטחון להתנחלויות ועסקים בבעלות ישראלית בשטחים למנוע פיתוח של ממש.

תזכיר זה נועד להסביר באופן ממצה את גלגוליה של ינאי מעת הקמתה ועד למועד חיבורו. התזכיר מפרט את מטרותיה של ינאי, דרכי פעולתה העיקריות ונתונים כלכליים מרכזיים: גובה הפרמיות שגבתה, היקף ביטוחיה לנכסים ולהלוואות בשטחים, ומצבה הפיננסי והארגוני.

בפסקת הסיום של התזכיר מעריך כותבו כי במידה ואכן ייחתם חוזה השלום ישראל-מצרים, תתחייב החברה בגין פינוי סיני בפיצויים בגובה כ-300,000,000 ל"י. לפי הערכה זו, כ-60% מפעילותה של ינאי בתחום הביטוח התרכזו באותה עת בנכסים ובהלוואות לעסקים והתנחלויות בסיני. בסופו של דבר שימשה ינאי כצינור ממשלתי לפיצוי חלק מהמפונים.

הדו"ח הכספי של חברת ינאי לשנת 1980/1 הוכן טרם נרשמה השפעתו המשמעותית על פעילות החברה של תקדים הפיצוי הכולל למפוני סיני. טיוטת הדו"ח שלפנינו הציגה עלייה משמעותית בהיקף ביטוחי הנכסים וביטוחי ההלוואות בשטחים על ידי ינאי, שהוכפל פי שלושה ב-1978 ביחס לשנה שקמה לה, ומאז המשיך לצמוח במהירות.

לצד סיכומי סכומי הפוליסות שבטיוטת הדו"ח הכספי, צויין בכתב יד: "יורד בשנה הבאה – אין משמעות". בפתק בכתב יד מ-2 במרץ 1981,שצורף לטיוטת הדו"ח ומופיע בסוף המסמך, ציין אחד מחברי הדירקטוריון: "גם לי נראה שזה עסק שאבד את תכליתו ומדשדש!" הערות אלה התייחסו למצב שנוצר אחרי פיצויי סיני, שניתנו ללא הבחנה בין נכסים והתחייבויות שבוטחו בביטוח פוליטי לבין כאלה שלא בוטחו. תקדים זה הפך בפועל את הביטוח הפוליטי ממכשיר שיש לרכוש אותו אצל ינאי להתחייבות ממשלתית יסודית וחינמית בפני כל השקעה ישראלית בשטחים הכבושים. הדבר הוביל כנראה לירידה במספר רוכשי פוליסות הביטוח בשנים שלאחר מכן, ולפירוקה של חברת ינאי כשלוש שנים לאחר כתיבת הדו"ח שלפנינו.

פרוטוקול זה מישיבתה של ועדת המשנה של ועדת המנכ"לים לעניין ביטוחי ינאי, מדגים חלק מהמגוון הגדול והטווח הרחב של הפרויקטים האזרחיים שקיבלו ערבות פוליטית ממשלתית: החל מרפדיה בקצרין, עבור במפעל ליקרים במישור אדומים ועד מפעל של מנועי בית שמש בקריית ארבע, כמו גם ביטוח הלוואות למיזמים כלכליים שונים בהתנחלויות.

דיווח בכתב יד מישיבת דירקטוריון ינאי. סעיף 5 בדיווח מהדיון עסק בעתיד הפעלת הביטוח הפוליטי בשטחים: נוכח ההחלטה לפצות את כלל המפונים מסיני, בלי קשר לשאלה ה\אם היו מבוטחים בחברת ינאי או לא, הועמד בספק הצורך בביטוח פוליטי מיוחד. כהן דיווח כי הציע לדירקטוריון למזג את ינאי עם חברת הביטוח הממשלתית ענבל, וכי הדירקטוריון מינה ועדה מקרב חבריו כדי להכין תזכיר למשרד האוצר בנוגע למדיניות החברה בעתיד.

תקדים סיני, שמשמעותו המעשית היתה ערבות פוליטית ממשלתית, מלאה ובחינם של כל פרויקט התנחלות בשטחים הכבושים, אכן הביא לירידה חדה בהיקפי הביטוח בחברת ינאי. ב-1984 פורקה החברה ומוזגה אל תוך חברת הביטוח הממשלתית ענבל.

ישיבת הדירקטוריון האחרונה של חברת ינאי נערכה במרץ 1984, במשרדי חברת הביטוח הממשלתית ענבל. בישיבה זו הכריז הדירקטוריון על איחוד ינאי עם ענבל באמצעות העברת פעילותה של הראשונה אל האחרונה החל באותו יום, ואחר כך – פירוק רשמי.

פירוקה של ינאי לא חתם את פרק הערבות הפוליטית בשטחים הכבושים. נהפוך הוא: החברה התפרקה משום שתקדים פינוי סיני הבהיר כי באופן מעשי, ממשלת ישראל ערבה כלכלית לסיכונים הפוליטיים הנוגעים לכל מאמצי ההתנחלות בשטחים, גם אם הגורמים מאחורי המאמצים לא יבטחו את עצמם באופן מיוחד כנגד פינוי או שינוי מדיניות. היינו, הערבות מפני "סיכון פוליטי" הפכה לאחד מתנאי היסוד שהממשלה העניקה לכל יוזמות ההתנחלות והמסחר של ישראלים בשטחים.

רישום בכתב יד של החלטה שט/25 של ועדת השרים לענייני השטחים בדבר מתן "ערבות פוליטית ב-100%" למשקיעים ישראלים בשטחים.

מכתבו הקצר של המשנה ליועץ המשפטי במשרד המשפטים אל יועמ"ש רשות החברות הממשלתיות בא להכניס תיקונים בהצעת ההחלטה על הקמת החברה לביטוח פוליטי בשטחים. המשנה ליועץ, זאב שר, מזכיר סיכום קודם לפיו שם החברה לביטוח פוליטי בשטחים ותיאור פעולותיה "לא יהיו גלויים יתר על המידה" במסמכי החברה הפומביים, "וזה מטעמים ברורים", כדבריו. לפיכך המליץ לשנות את סעיפים א' ו-ב' בהצעת ההחלטה, בהם צוינו במפורש שם החברה ומטרותיה.

בישיבה שהתקיימה במשרדו של היועץ המשפטי לממשלה, מאיר שמגר, נדונה הדרך המתאימה ביותר להקמת מנגנון ביטוח מפני סיכונים פוליטיים בשטחים הכבושים. בישיבה הוחלט כי חקיקה או הסדרים ממשלתיים אינם מתאימים למטרה המבוקשת. לפיכך הוחלט להציע כי תוקם חברה ממשלתית, "אשר תפקידה יהיה לשמש מסגרת משפטית וכתובת לעשיית הבטוח ולהגשת תביעות". ההחלטה מדגישה את אופייה הפשוט והמצומצם של האופרציה המבוקשת. למעט מקרים יוצאי דופן, מוצע כי כל ההחלטות לגבי ביטוחים ספציפיים יהיו בידיה של ועדת מנכ"לי המשרדים לניהול השטחים. כמו כן מבהירה ההצעה כי הממשלה תערוב לחברה "בגובה משוער של כלל הבטוחים שתעשה".

אחרי שנדונה בפורומים שונים, הגיש שר האוצר פנחס ספיר את הצעת ההחלטה על הקמתה של "ינאי" לאישור ועדת השרים לענייני כלכלה. נוסח ההצעה היה דומה לזה שהוצע על ידי הצוות שדן בעניין (ראו מסמך 9). אחד השינויים שהוכנסו נגע להערתו של המשנה ליועמ"ש, לפיה תיאור פעילות החברה לא יהיה גלוי "יתר על המידה על פני המסמכים עצמם, וזה מטעמים ברורים" (ר' מסמך מס' 20). בהתאם, תוקן סעיף המטרות (סעיף ב') בהצעה:

במקום הניסוח המפורש "לבטח השקעות בשטחים המוחזקים" בנוסח החדש נכתב: "לבטח השקעות בשטחים הנמצאים בתחומי השליטה של מדינת ישראל". ובמקום "כנגד נזקים ישירים העלולים להיגרם בגלל גורמים פוליטיים", כפי שנכתב בהצעת ההחלטה הראשונה, גרסה ההצעה המתוקנת: "בפני סיכונים שייקבעו […] בידי שר האוצר בהתייעצות עם שר הביטחון".

טיוטה של הנוסח שהובא לאישור ועדת השרים לענייני כלכלה, מתוקנת בכתב יד, מציגה את הפער בין הניסוח המקורי לזה שהוגש בסופו של דבר לאישור השרים. בשורה האחרונה של ההצעה שהוגשה לבסוף הושמטה ההנחיה לבטח רק נזקים ישירים, שניתנה "כדי שלא תחרוג מגבולות מתקבלים על הדעת בהקף הבטוחים". במקום זאת, בנוסח הסופי נקבע כי "החברה תבקש את ועדת הכספים של הכנסת לאשר ערבות גלובלית של המדינה לבטוחיה".

מסמך זה, שאינו חתום ואינו מתוארך (אך נכתב כנראה בשלהי 1968), מציג מספר בעיות שנובעות מהחלטתה של ועדת השרים לענייני כלכלה מיום 3 במרץ 1968 (ותיקונה בחודש יולי באותה שנה). ההחלטה, שנוסחיה מצורפים למסמך, קבעה כי משרד האוצר יכסה כל נזק שייגרם לרכושו או לגופו של תושב ישראל בשטחים המוחזקים על ידי צה"ל, באופן ישיר או עקיף, כתוצאה מפעולות מלחמה או איבה באזור. המסמך מעלה מספר לקונות בהחלטה, ובהן היעדר הגדרות ונהלים להסדרת יישומה, והשאלה אם יש לספק ביטוח דומה גם ל"ערבי מקומי". כשהוסדר לבסוף תחום הביטוח הפוליטי בשטחים הכבושים, במסגרת פעילות חברת ינאי, נקבע כי ישראלים וזרים יוכלו לקבל ביטוח פוליטי ממשלתי, ואילו פלסטינים תושבי השטחים – לא.

כחלק מהמהלך להסדרת הערבויות הפוליטיות שניתנו מתחילת הכיבוש ועד להקמת חברת ינאי, ריכז משרדו של מתאם הפעולות בשטחים את רשימת המפעלים בשטחים שהקמתם אושרה בוועדת המנכ"לים וניתנה להם ערבות פוליטית בהתאם להחלטת ועדת השרים לענייני השטחים (מסמך 18). הרשימה מונה 16 מפעלים שאושרו וחמישה שאישורם נמצא בטיפול, בכל רחבי השטחים – בגולן, בסיני, ברצועת עזה ובגדה המערבית.