תיק גל-17005/6: ארגון מחדש של הפיקוח על אזרחי המדינה הפלסטינים בשלהי הממשל הצבאי

תיק ארכיון המדינה גל-17005/6 ממשרד היועץ לענייני ערבים בלשכת ראש הממשלה מכיל מאות עמודים המתעדים חלקים מהפרק האחרון של מנגנון הממשל הצבאי על הפלסטינים אזרחי ישראל, טרם הוחלף באופן פורמלי במנגנוני פיקוח אזרחיים בדצמבר 1966. רבים מהמסמכים בתיק, שכותרתו "אג"מ/ממשל צבאי – תקנות ההגנה 1945", עוסקים בשינויים בהפעלת סמכויות הממשל הצבאי, ובעיקר בצמצומן ההדרגתי של הגבלות התנועה שהחיל הממשל על הערבים בשלושת האזורים שבהם פעל: בצפון, במשולש (מרכז הארץ) ובנגב. המסמכים המאוחרים יותר המצויים בתיק עוסקים בביטולו המתוכנן של מנגנון הממשל הצבאי ובהעברת סמכויותיו, כפי שהתחייב בינואר 1966 ראש הממשלה לוי אשכול.

פתיחתו לעיון של התיק בן 446 העמודים בארכיון המדינה עוכבה במשך שנתיים. ראשית בטענה כוזבת כי עיקר התיק מכיל חומר של שב"כ ("אם נוציא את חומר שב"כ מהתיק תשאר ממנו רק הכריכה" אמרה עובדת ארכיון המדינה לחוקר עקבות), ולאחר מכן בטענה הסתמית שהתיק חסוי בשל עיסוקו ב"ענייני ביטחון" – טענה שלא יכולה לנמק לכשעצמה סירוב לפתוח תיק לעיון. עיקר התיק נפתח בסופו של דבר והעתק ממנו נמסר למכון עקבות רק לאחר ערר שהגשנו לגנז המדינה הקודם, ד"ר יעקב לזוביק, על בסיס הוראות חוק הארכיונים ותקנות העיון. גם היום – למעלה משנה לאחר שעיקר התיק נפתח לעיון ונסרק בידי ארכיון המדינה – הארכיון טרם העלה אותו אל אתר האינטרנט שלו.  מכון עקבות מאפשר כעת את הורדת התיק המלא כאן.

עם הקמת המדינה הוקם הממשל הצבאי כמסגרת לטיפול באוכלוסייה הערבית שנותרה בחבלי הארץ שנכבשו על ידי ישראל אך לא נועדו להיות חלק מהמדינה היהודית לפי החלטת החלוקה. מטרות הממשל היו להבטיח (א) שליטה על השטחים שבהם התגוררו הערבים; (ב) שליטה על האדמות והכפרים שננטשו במלחמה; (ג) פיקוח על תנועותיהם ופעולותיהם של הערבים; (ד) מניעת חזרתם של פליטים לאזורים שנכבשו במלחמה.

הממשל כלל בראשיתו את אזורי הגליל והנגב ואת הערים רמלה, לוד, מג'דל (אשקלון) ויפו, ולאחר הסכמי שביתת הנשק עם ירדן (אפריל 1949) – גם את אזור המשולש. זמן קצר לאחר סיום המלחמה הוחלט לבטל את הממשל הצבאי בערים המעורבות, ובכך נשארו תחת שלטון הממשל הצבאי כ-85% מהפלסטינים שנותרו בישראל. הממשל נחלק לשלושה אזורים: צפון, תיכון (המשולש , כולל ואדי ערה) ונגב. 60% מהערבים נמצאו בגליל, 20% במשולש והיתר בנגב ובערים המעורבות. משנת 1948 ועד 1966, שנת ביטולו, הופעל הממשל הצבאי כזרוע המתאמת המרכזית בטיפול בציבור הערבי וכתוצאה מכך – בהתוויית היחסים בין אזרחי המדינה הערבים והיהודים.

הממשל הצבאי שאב את סמכויותיו מתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945 – ששימשו לפני כן את הבריטים כשמשלו בארץ – ואשר מועצת המדינה הזמנית אימצה ב-1948. התקנות והוראותיהן היו הכלים המרכזיים של פעילות הממשל הצבאי.

כך למשל, תקנה 125, לה היה תפקיד מרכזי בממשל הצבאי, קבעה שמפקד צבאי (פונקציה שזכתה לכינוי הרווח "המושל הצבאי") רשאי להכריז על שטח או על מקום כאזור סגור, וכי הכניסה אליו או היציאה ממנו יותרו רק באישור בכתב. כך חולקו אזורים שונים במדינה לשטחים סגורים שכונו "שטחי הממשל". הנגב, הגליל, אזור המשולש וואדי ערה חולקו בחלוקה פנימית לכמה אזורים שתושביהם נזקקו להיתרים בכדי לנוע בינם לבין מקומות אחרים במדינה. גבולות האזורים שונו מפעם לפעם ושינויים אלה הוצגו כ"הקלות" לתושבים.

החלוקה לשטחים סגורים על פי תקנה 125 סייעה להטלת אמצעי פיקוח על האוכלוסייה. תקנה 109 למשל הסמיכה את המושל (המפקד הצבאי) להוציא "צווי הגבלה אישיים" שמונעים מנשואי הצו להתגורר או לשהות באזור מסוים. תקנה 110 קבעה, בין השאר, שהמושל מוסמך להגלות אדם מאזור ממגוריו ולהכפיפו לפיקוח המשטרה לפרק זמן של עד שנה אחת (צווים שהוצאו מכוח תקנה זו כונו "צווי הגליה").

תקנות אחרות בשימוש הממשל הצבאי קבעו אמצעי פיקוח וענישה דרקוניים. תקנה 111 הסמיכה את המושל הצבאי לעצור אדם במעצר מנהלי, ללא משפט וללא זכות ערעור פורמלית; תקנה 112 הסמיכה את שר הביטחון לגרש אדם מישראל – כולל אזרחי המדינה.

התיעוד בתיק שופך אור על שיקולי מדיניות שהנחו את מנגנון הממשל הצבאי ועל הסיבות לשימוש בשיטות פעולה נפוצות שננקטו במסגרתו. הדיונים בהגבלות התנועה והשינויים הרבים שנערכו בהן מלמדים על מרכזיותו של השימוש באמצעי זה לשליטה באוכלוסייה, ומשתקף בהם תיעוד היסטורי של ההגבלות עצמן – גבולותיהן המשתנים, ההחמרה היתרה עם הבדואים בנגב ביחס לשאר נתיני הממשל, וכן דוגמאות של צווים והיתרי תנועה.

בעוד שמבחינה הצהרתית נועד הממשל הצבאי לשמור על הביטחון באמצעות שימוש בתקנות ההגנה, הרי שהתיעוד בתיק גל-17005/6 מציג תמונה מדויקת יותר של מטרותיו, פעילותו ובסופו של דבר המרתו של הממשל בגופים אזרחיים לשם פיקוח על האוכלוסייה הפלסטינית בישראל, פעילותה הפוליטית ומשאבי הקרקע שלה. ביטול מנגנון הממשל אמנם הביא לשינוי בזהות הגורמים האמונים על הפיקוח והשליטה על אזרחי המדינה הערבים, אך תקנות ההגנה נותרו המסגרת המשפטית שמכוחן הופעלו מנגנוני הפיקוח בידי הגורמים האזרחיים, בהם היועץ לענייני ערבים במשרד ראש הממשלה, המשטרה, שירות הביטחון הכללי (שב"כ) ומינהל מקרקעי ישראל. אף שאין להקל ראש בחשיבות ביטולו של הממשל כמסגרת מפקחת, הרי שהמדיניות שעמדה ביסודו לא עברה מן העולם עם ביטולו. דבריו של היועץ לענייני ערבים במשרד ראש הממשלה תומכים בטענה זו, כפי שניתן לראות במסמך מס' 7. היועץ, שמואל טולידאנו, הסביר שהשינוי הוא בעיקרו "עניין פסיכולוגי", עם העברת סמכויות הממשל הצבאי לידי גורמים אזרחיים שפעילותם הורחבה (כפי שמראה מסמך מס' 9).

כחלק מהעיסוק השגרתי במשטר התנועה שהוטל על התושבים הערבים נדונה באופן מיוחד שאלת פתיחתם לתנועה של שטחים שבהם נמצאים כפרים פלסטיניים הרוסים. אלה הוכרזו כשטחים סגורים מיוחדים, לעתים כמובלעות בלב שטחים המותרים לתנועה. השיקולים המנחים בשאלה זו כונו "שיקולים קרקעיים", ועיקרם שניים: הסבירות כי פליטי הכפרים העקורים ישובו אליהם אם אלה ייפתחו לתנועה; ומעמדן של קרקעות הכפרים מנקודת מבטה של המדינה.

ממסמכים שונים בתיק עולה רשימת אמצעים שנקטה ישראל כחלק ממדיניותה להשגת שליטה בקרקעות הכפרים המרוקנים: ייעור (בפרט של שטחים בנויים שטרם נהרסו), החכרה לעיבוד בידי משקים יהודים, מסירה כפיצוי לתושבים נפקדים אחרים, מתן פיצויים תמורת חיסול תביעת הבעלות, פיקוח ואכיפה על בנייה ללא היתר, הריסת המבנים שנותרו על תילם, הרחבת שטחי אימונים של צה"ל והקמת מחנות ומתקנים צבאיים, מדיניות של "איכלוס הגליל ופיתוחו" באמצעות תעשייה וחקלאות, הכרזה על שטחים כשמורות טבע, גידור שטחים והצבת שמירה עליהם (ראו מסמכים מס' 4, 5, 11).

התיק כולל גם שני מסמכים ארוכים הפורשים את תורתו הרשמית של צה"ל בשני עניינים שבלב כל הנושאים הללו: האחד הוא החוברת "תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945 הוראותיהן ותפקידיהן" בהוצאת הפרקליטות הצבאית ממרץ 1963. בחלקה הראשון של החוברת נסקרות הוראות תקנות ההגנה שעל בסיסן הופעל הממשל הצבאי על הערבים. בחלקה השני של החוברת פורטו המטרות המעשיות שלשמן הופעלו התקנות.

מסמך אחר שמצוי בתיק נכתב לאחר סיום הממשל הצבאי במדינת ישראל ושנתיים לאחר כינונו של ממשל צבאי בשטחים שכבשה המדינה ב-1967: זוהי החוברת "השתלטות על שטחים כבושים וממשל צבאי" המהווה מסמך הוראתי מחייב מטעם המטה הכללי של צה"ל. מסמך זה שימש להנחיית פעילות כוחות הצבא בשליטתם בשטחים כבושים, על רקע הניסיון שנצבר בהפעלת הממשל הצבאי בשטח המדינה ולקחי השנתיים הראשונות של הממשל הצבאי בשטחים.

במרץ 1963 הפיץ הפרקליט הצבאי הראשי דאז, אל"מ מאיר שמגר (אז עוד בשמו המקורי שטרנברג) חוברת בת 13 עמודים, שסווגה "סודי", הודפסה בשלושים עותקים בלבד, ונועדה כפי  הנראה לשימוש פנימי בפרקליטות הצבאית. בחלקה הראשון של החוברת, שכותרתה "תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945 – הוראותיהן ותפקידיהן", נסקרו ההוראות בתקנות ההגנה שעל בסיסן הופעל הממשל הצבאי על הפלסטינים אזרחי ישראל. אל"מ שמגר הבהיר שבחוברת הודגשו התקנות שהופעלו באופן מעשי. בפרקו  השני של החוברת – סעיף 8 שלה – פורטו המטרות המעשיות שלשמן הופעלו התקנות. הפצ"ר שמגר התריע כי "שימוש באמור בסעיף 8 לסקירה מחוץ למסגרת [הפרקליטות הצבאית] טעון אישור המפקדה".

המאפיין הבולט ביותר של הממשל הצבאי הוא משטר של רשיונות תנועה שהונהג כלפי הערבים אזרחי המדינה שהתגוררו באזורים שהוכרזו "אזורים סגורים". בפרק הראשון של החוברת הוסבר כי מקור הסמכות לאסור את צאתם של אזרחים מאזורים מסוימים להיכנס אליהם או לצאת מהם ללא רישיון מאת קצין צבא ("המפקד הצבאי" בלשון התקנות, או "המושל הצבאי" כביטוי השגור), מצוי בתקנה 125 לתקנות ההגנה. "סגירה זו היא המייחדת למעשה את אזורי 'הממשל הצבאי' משאר שטחי הארץ", צוין. בכדי למנוע תנועת אנשים בתוך השטח הסגור עצמו – למשל בכדי למנוע יישוב מחדש של כפרים מרוקנים – נסגרו, מכוחה של אותה תקנה, גם אזורים שונים בתוך האזור הסגור. פרק ב' של החוברת מתאר את הצרכים שעליהם עונה תקנה 125: מניעת "כניסה והתנחלות" של ערבים באזורי הגבול (ובכך הכבדה על תנועת מסתננים לשטח ישראל); מניעת "התנחלויות" של "בני המיעוטים" ב"כפרים נטושים" ומניעת שימוש של ערבים באדמות המיועדות להתיישבות של יהודים; מניעת הגירה נרחבת של ערבים לאזורים בשטח המדינה הריקים מערבים או שמספרם בהם מועט. לאחר מכן פורטו מטרות ביטחוניות נוספות של השימוש בתקנה: יצירת שטחי אימונים לצה"ל והגבלה של תנועת אזרחים בעת כוננות ביטחונית.

מטרת תקנה 125 כאמור במסמך היא למנוע את תנועתם החופשית של ציבורים שלמים – ולא של  אנשים מסוימים. בכדי לפקח על אלה מצויות מספר תקנות שנותנות סמכויות בידי המפקד, כגון הוצאת צווי מעצר מנהלי (תקנה 111 – זו בוטלה ב-1979 עם חקיקת חוק סמכויות שעת חירום [מעצרים], תשל"ט-1979). צווי ההגבלה האישיים, המוצאים מכוחה של תקנה 109, עשויים להורות לאדם אחת מההוראות הבאות, חלקן או כולן: איסור לשהות באזור מסוים, חיוב להודיע לרשויות על תנועותיו, איסור החזקת חפץ מסוים (למשל מכונית), איסור על העסקתו או הטלת מגבלות על עסקיו ועל קשריו החברתיים. תקנה נפרדת – מספר 110 – הסמיכה את המושל (המפקד הצבאי) להטיל פיקוח משטרתי על אדם לתקופה של עד שנה אחת, ובכלל זה הטלת מגבלות – "כולן או חלקן" – לפי קביעת המושל הצבאי: הגלייתו של האדם מביתו לאזור אחר בשטח המדינה; איסור על יציאתו משטח הכפר, העיר או המחוז ללא רישיון ממפקד מחוז המשטרה; חובת התייצבות בכל עת שנדרש בתחנת משטרה ואיסור על יציאה מביתו בשעות החשיכה. תקנה 111 הסמיכה את המושל להטיל על אדם מעצר מנהלי ותקנה 112 מאפשרת את גירושו של אדם מהמדינה – גם אם הוא אזרח ישראלי. תכליתן של הסמכויות בדבר הוצאת צווים אישיים תוארה בסעיף 8 של החוברת: אלה מאפשרים "פעולות מנע לשם ניטרול מהיר ויעיל של אלמנטים עוינים".

תחת הכותרת "עונשים אדמיניסטרטיביים" מתוארות, בין היתר, הסמכויות הניתנות למפקד הצבאי להחרים בניין (או קרקע) ולהרסו, אם יש לו "יסוד לחשוד" שמאותו בניין נורתה ירייה או הושלכה פצצה. הסמכות להחרים ולהרוס בתים נתונה גם ביחס לכל בית מבתי רחוב, רובע או עיר, שאחד או אחדים מתושביהם נחשדים במעורבות בביצוע עבירות מסוימות, גם אם אין קשר בין הבתים לבין החשודים. הוראות אלו, נכתב בחוברת מ-1963, לא יושמו עד לאותה עת מאז קום המדינה (אולם מיושמות בהרחבה בשטחים שנכבשו ב-1967). תכלית השימוש בתקנות ההגנה מובהרת בסיומו של המסמך: עורך המסמך מודה שלא ניתן לכמת את תרומתן של התקנות למניעת איומים ביטחוניים של ממש, אולם  "האפקט המצטבר" של כלל הסמכויות שניתנות בידי הצבא, "ובעיקר סמכות סגירת האזורים" הוא של "ריסון והרתעה", שמאפשרים את כינונה של "מערכת שלטונית" בין האזרחים הערבים, שחלקם רוחשים איבה למדינה, איבה ש"אינה אלא ביטוי לאי השלמת חלק מאזרחי המיעוטים עם קיומה של המדינה וביטוי לקשר הנפשי עם הארצות השכנות".

סקירה בלתי חתומה שהוכנה בידי עובד במשרד היועץ לעניינים ערבים מציגה את הכרונולוגיה של השינויים בפעילות הממשל הצבאי ("הקלות") לאורך שנותיו. בתיק מצויות טיוטות נוספות של מסמך זה.

כשבועיים לאחר החלטתו של לוי אשכול על ביטול החובה הכללית של הערבים אזרחי ישראל לשאת רישיונות תנועה אישיים (21 באוקטובר 1963), הורה הרמטכ"ל צבי צור ב-3 בנובמבר 1963 על מתן היתר תנועה כללי למרבית תושבי שטחי הממשל הצבאי בצפון, ובאזור המשולש ו-וואדי ערה (אזור "תיכון") אל מחוץ לאזורים בהם הם מתגוררים, ללא היתר אישי. ההקלה במשטר התנועה לא חלה על תושבי הנגב ועל תושביהם של ששה כפרים באזורי גבול. כמו כן חולקו הוגדרו מחדש גבולות אזורי הממשל הצבאי בגליל, כך שמספרם הופחת לתשעה אזורים במקום 17. שטחיהם של 11 "כפרים נטושים", כך נקבע בהוראת הרמטכ"ל, יישארו סגורים לתנועה גם אחרי החלוקה החדשה.

בעקבות הוראת הרמטכ"ל על צמצום מספר האזורים הסגורים בגליל והמשך סגירתם של 11 כפרים "נטושים" (ראו מסמך 3), כתב ב-12 בנובמבר 1963 נסים טוקטלי, מנהל לשכת היועץ לענייני ערבים בחיפה, אל היועץ לענייני ערבים שמואל טולידאנו מכתב המתייחס לששת הכפרים "ההרוסים והנטושים" ולשני האזורים הסגורים (ערב אל-ערמשה ושעב) שבתחום האחריות של משרד היועץ בחיפה.

במסמך סקר טוקטלי את פיזורם של העקורים מכפרים אלו ואת אופי השימוש בקרקעות הכפרים, והעריך את מידת הסבירות שעקורי כל אחד מהכפרים ינסו לשוב אליו אם יבוטלו הצווים שמורים על סגירתם. במסגרת זו הזכיר טוקטלי כמה מהאמצעים שנקטה המדינה בכדי למנוע שיבת פליטים לאדמותיהם: ייעור השטח בידי קק"ל, החכרת קרקעות לעיבוד בידי יישובים יהודיים ומסירת קרקעות לעיבוד בידי עקורים מיישובים אחרים, כפיצוי.

ב-18 בנובמבר 1965 התקיים בלשכת היועץ לענייני ערבים במשרד ראש הממשלה, שמואל טולידאנו, דיון בנושא פתיחת שטחים סגורים בתחומי הממשל הצבאי. בישיבה השתתפו גם נציגי הממשל הצבאי. כאן מובא סיכום הדיון והערות בכתב יד שצורפו לו.

בדיון נדונו ענייניהם של תשעה כפרים ולגבי כל כפר בנפרד הוחלט אם להותיר את שטחו סגור, או להתיר את התנועה אליו וממנו. הדיון נחלק לשטחיהם של כפרים "נטושים" שנהרסו ול"שטחים סגורים גדולים". לגבי כפרים שמעמד קרקעותיהם הוסדר לשביעות רצונה של המדינה, הומלץ כי שטחיהם ייפתחו לתנועה. שטחי כפרים שלגביהם נותרו "בעיות קרקעיות" הושארו סגורים. המונח "בעיות קרקעיות" או "שיקולים קרקעיים" שימש לא פעם בדיון המתמשך על סגירת שטחי הכפרים ההרוסים (ראו מסמכים מס' 3, 4, ו-10).

בסעיף ח' העוסק בגורל שטחיהם של "שאר הכפרים הנטושים", קובע כי "לאחר הריסת המבנים, חלוקת קרקעות במשבצות קבועות, יעור השטחים הבנויים ופקוח בהתאם לחוקי המדינה [אז] אין מניעה לפתוח אותם [לתנועה]". ההערות בכתב-יד שצורפו לסיכום מונות שני אמצעים נוספים בהם נקט הממשל כדי למנוע את האפשרות של שיבת פליטים לכפריהם ההרוסים: פיקוח על בנייה ללא אישור הממשל, והכללתם השטחים בהכרזות על שטחי-אש.

בתהליך פתיחתו של התיק לעיון הציבור הוצא ממנו מכתב שתוכנו אינו ידוע אולם שני עמודים שנספחו אליו הותרו לעיון. אלה עמודים מתוך תמצית ידיעות שפורסמו בעיתונות ישראלית בערבית. אחת הידיעות הודגשה, ואפשר להניח שהמסמך שהוסתר נוגע לה. תחת הכותרת "הבראה בבית הכלא" דיווח העיתון "אל מרצאד" ב-29 בנובמבר 1963 על עלי מוחמד מרעי חמאד, תושב הכפר דנון שקיבל אישור ממועצת פועלי נהריה לנפוש בבית הבראה בזכרון יעקב. הפקיד במשרדי המושל הצבאי סירב לתת לחמאד רישיון שיאפשר לו לצאת לזכרון יעקב, אך בכדי שלא לאבד את זכותו לנופש הוא נסע בכל זאת אל בית ההבראה, כיוון ש"סמך על נאמנותו למדינה". עוד באותו ערב פנה אליו שוטר בבית ההבראה והעביר אותו למעצר בתחנת המשטרה למשך יום וחצי. כפי שסיפר בסדרת הטלוויזיה "תקומה" לאחר שנים רבות, נשפט חמאד בבית הדין הצבאי בנצרת ונגזר עליו קנס בסך שתי לירות.

ידיעות נוספות עסקו, בין השאר, בעונש מאסר על תנאי שהוטל על איכר שעמד על זכותו לעבד את אדמתו שהופקעה לצורך הקמת העיר כרמיאל; תלונת מגדלי הטבק הערבים על אפלייה לעומת מגדלים יהודים; ומחאתם של אנשי המועצה הדתית הדרוזית בדלית אל כרמל על כינון בתי דין דתיים מטעם השלטונות ללא התייעצות עם התושבים הדרוזים ועל בסיס שיקולים מפלגתיים. "האם תושבי דליית אל כרמל, בית ג'ן ומר'אר הם אזרחים מדרגה שנייה כמו בדרום אפריקה?" נכתב בגילוי דעת מטעם המועצה הדתית שצוטט בעיתון "אל איתיחאד".

המסמך המודפס מתאר את התשתית המשפטית לפעילותו של הממשל הצבאי: תקנות ההגנה ומינויים של "מפקדים צבאיים" (שעורך המסמיך מדגיש שהכינוי הרווח שלהם, "מושלים צבאיים", הוא שגוי) לאזורים מסוימים. עוד מתאר המסמך את הסמכויות העיקריות שבהן עושים שימוש המפקדים הצבאיים: הסמכות לסגירת אזורים (לפי תקנה 125), סמכות להוצאת צווי הגבלה אישיים (תקנה 109), העמדת אדם תחת פיקוח משטרתי למשך שנה (110) והשמת אדם במעצר מנהלי (111).

המסמך אינו חתום ולא מתוארך, אך ניתן להניח שהוכן במשרדי היועץ לענייני ערבים. בכתב יד נכתב עליו כי "נמסר ללשכת ראש הממשלה ב-25 במאי 1964".

במשך שנות פעילותו של הממשל הצבאי הגישו חברי כנסת מסיעות שונות, בהן חרות, הציונים הכלליים, מפד"ל, אחדות העבודה, מפ"ם ומק"י, הצעות חוק לביטולו של הממשל ולביטול תקנות ההגנה, או חלק מהוראותיהן, שעליהן נשען. במסמך המצורף מדווח עוזר שר הביטחון חיים ישראלי למזכיר המדיני של ראש הממשלה אשכול, אביעד (עדי) יפה, על תגובת הרמטכ"ל לשתי הצעות חוק שהגישו חברי הכנסת ממק"י שמואל מיקוניס ותופיק טובי. בדברי ההסבר לאחת מהן נכתב: "הממשל הצבאי המושתת על תקנות ההגנה המנדטוריות סותר את עקרון השוויון האזרחי ופוגע בזכויות הלאומיות של האוכלוסייה הפלסטינית, מערער את יסודות הדמוקרטיה במדינה, ועל כן יש לבטלו".

עמדת הרמטכ"ל צבי צור, שנמסרה במכתבו של ישראלי, היתה שאין לבטל את הממשל כי אם להנהיג בו הקלות נוספות. כעבור כשבועיים, ב-12 בינואר 1966, הודיע ראש הממשלה בכנסת כי בכוונת הממשלה לבטל את הממשל הצבאי בתוך שנה.

ביום ראשון, 27 בפברואר 1966, מסר יועץ ראש הממשלה איסר הראל לנציגי המשטרה, שב"כ, צה"ל והממשל הצבאי, הנחיות של ראש הממשלה ושר הביטחון "ביחס למנגנון הממשל הצבאי, מעמדן של תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945 וההיערכות החדשה של גורמי הביטחון בשטח". בפגישה נדונו וסוכמו צעדים אופרטיביים לתיאום בין גופי הביטחון לאחר סיום פעילות הממשל הצבאי.

הנחיות ראש הממשלה ושר הביטחון, המפורטות בזיכרון הדברים מן הישיבה, הורו על ביטול מנגנון הממשל הצבאי תוך הותרת תקנות ההגנה (שעת חירום) בתוקפן, ועל העברת סמכויות תפעול הממשל הצבאי לצה"ל וסמכות המושלים הצבאיים לאלופי צה"ל בגזרות השונות. סמכות ההוצאה לפועל של תקנות החירום ואכיפתן על תושבי האזורים הוקנתה למשטרה, ובמקרים שיחליט על כך – לשב"כ.

ההנחיות מראות כי ההחלטה על ביטול מנגנון הממשל כללה הגדלה צפויה של כוחות האכיפה בשטח: תגבור כוחות שב"כ, הקמת תחנות ונקודות משטרה, הקמת עתודה משטרתית מיוחדת "לשם התערבות מהירה ויעילה באזורים של יישוב מעורב", היערכות של מינהל מקרקעי ישראל כנגד "בנייה בלתי חוקית", הריסת מבנים הנופלים לקטגוריה זו, והקמת יחידה מיוחדת לצורך זה.

לצד אלה הודגשו שני אמצעים נוספים להמשך השליטה בשטח: שמירת גורם ההרתעה של הממשל על ידי הגברת נוכחות צה"ל בגליל, וזאת באמצעות הרחבת שטחי אימונים והקמת מחנות צבא ומתקנים צבאיים "ככל הניתן"; וזירוז של "אכלוס הגליל ופיתוחו" – למשל באמצעות תיעוש והרחבת החקלאות ככל האפשר.

ההנחיות מפרטות כיצד יחולקו סמכויותיו של הממשל הצבאי, ובכלל זה הפעלת תקנות ההגנה (שעת חירום), בין גורמים ממשלתיים שונים: המשטרה, שב"כ, צה"ל, היועץ לענייני ערבים ומינהל מקרקעי ישראל. השליטה בנגב דרומית ל"אזור הסייג" (שטח מצומצם בנגב אליו כונסו הבדואים) הושארה בידי צה"ל ללא שינוי.

בישיבה ביקש הראל מהגופים השונים לבדוק מחדש את מדיניותם לגבי סגירת שטחים לתנועה והוצאת צווי הגבלת תנועה אישיים, במגמה לצמצם את התופעות הללו, ולהציג בפניו את תוצאות הבדיקה. סיכום בדיקה זו מופיע במסמך מס' 10.

ב-4 במרץ 1966 קיימה הוועדה המרכזית לביטחון ישיבת היערכות לקראת ביטול מנגנון הממשל הצבאי בשטחי ישראל. ועדה זו (שנקראה בקיצור "הוועדה המרכזית") תיאמה את מדיניות הממשל הצבאי והיו חברים בה נציגים של יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים, הצבא, שב"כ, המשטרה והממשל הצבאי עצמו.

שני נושאים מרכזיים עמדו על הפרק: נדונה מדיניות צמצום ה"שטחים סגורים" בתחומי הממשל, ונקבעו עקרונות להפעלת צווי הגבלה אישיים (מכוח תקנה 109 לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945).

המלצות הגופים בנושא השטחים הסגורים כללו בדרך כלל אלמנטים משמעותיים של צמצום הגבלות התנועה. כך למשל, המשטרה המליצה לבטל את הצורך בהיתרים ליציאה מהאזורים הסגורים, והוסיפה כי אם עמדה זו תידחה – היא ממליצה לבטל כליל את האזורים הסגורים. שירות הבטחון הכללי (שב"כ) דחה את מסירת המלצותיו בנושא, תוך עמידה על עיקרון הגבלת התנועה: "לשרות נראה כי [יש] להשאיר משטר רישוי כלשהו [בשטחים הסגורים]".

מינהל מקרקעי ישראל הצהיר כי עמדתו בעניין תיקבע "לפי שיקולים קרקעיים בלבד". מושג זה התייחס לאפשרות חזרתם של פליטים למקומותיהם אם יבוטלו צווי הסגירה של שטחי הכפרים ההרוסים, ולשאלת הסדרת מעמדן של קרקעות הכפרים לפני פתיחתם לתנועה. שאלות אלו נדונו גם בהחלטות קודמות על סגירת אותם שטחים. על כך ראו מסמכים מס' 3, 4, ו-5.

לגבי צווי הגבלת התנועה האישיים, בישיבה פורטו הקריטריונים של שב"כ והמשטרה להטלת צווי הגבלה מכוח תקנה 109 . לפי המסמך, לאחר ביטול הגבלות התנועה על התושבים הערבים מטעם הממשל הצבאי, בין 50 ל-100 איש צפויים להיות מוכפפים לצווי הגבלה אישיים חדשים מטעם השב"כ. בין הקריטריונים הכלליים להוצאת צווים אישיים בולטת קבוצת המנהיגים והמועמדים הרשומים לכנסת של התנועה והמפלגה הפוליטית השמאלית "אל ארד" (האדמה), שהשתייכות אליה היוותה עילת מעצר בפני עצמה.

ביום א', 3 במרץ 1966, התקיימה בלשכת שר הביטחון ישיבה שבה הוחלט על צמצום הגבלות התנועה על הערבים, ונסקרה המוכנות לשינוי של הגורמים המבצעים: לשכת היועץ לענייני ערבים, שב"כ, משטרה וצה"ל. בראש הישיבה עמד יועץ ראש הממשלה איסר הראל, כחלק מהמהלך לביטולו הצפוי של הממשל הצבאי שעליו הכריז בינואר של אותה שנה ראש הממשלה לוי אשכול.

זיכרון הדברים מן הישיבה מפרט את ההקלות ואת הגבלות התנועה שיישארו בתוקף לאחר השינוי בשלושת אזורי הממשל. לגבי אזור ממשל צבאי צפון סוכם כי "כל השטחים שנסגרו [בו] בשעתו מטעמים קרקעיים (למעט אזור שעב) ייפתחו [לתנועה]" – חלקם מיד, וחלקם "לאחר שיתקיימו לגביהם תנאים ידועים". תנאים אלה פורטו: "הריסת המבנים בכפרים הנטושים, ייעור, הכרזה על שמורות טבע, גידור ושמירה".

השימוש במונח "טעמים קרקעיים" לסגירת שטחים התייחס בהקשר זה למעמדם ולעתידם של שטחי כפרים פלסטיניים שנהרסו על ידי ישראל מ-1948 ואילך. כפי שאפשר ללמוד ממסמכים מס' 3,2,1 שאלות הבוחן העיקריות של אותם "טעמים קרקעיים" היו: האם צפויה שיבה של פליטי הכפרים אם יבוטלו צווי סגירת השטח, והאם מעמד הקרקעות הוסדר לשביעות רצון המדינה.

עיקרי הגבלות התנועה באזורי ממשל צבאי תיכון וממשל צבאי נגב נותרו ללא שינוי. נציג צה"ל, שהתנגדותו בלמה את המלצת יתר הגורמים בישיבה לבטל את הדרישה לרישיונות כניסה לאזור ממשל צבאי תיכון (המשולש וואדי ערה), התבקש לשקול את עמדתו זו בשנית.

חלקו השני של המסמך עוסק בחלוקת הסמכויות בין גורמי הממשל ובמוכנותם לקראת נסיגת צה"ל מתפעול היבטים שונים של הממשל הצבאי. לצד השינויים, בישיבה נקבע כי "ההנחיות של הפרקליטות הצבאית ביחס לשיפוט בבתי המשפט הצבאיים תישארנה בתוקפן ללא שינוי".

לקראת הכרזתו הצפויה של ראש הממשלה לוי אשכול על ביטול הממשל הצבאי החל בדצמבר 1966, הוציא מינהל ההסברה של משרד החוץ מסמך הנחיות הסברה למהלך. ההנחיות, המונחות לפנינו, נשלחו אל כל נציגויות המשרד ומנהלי המחלקות בו, אל יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים ולדובר צה"ל. ההנחיות מתבססות על דיון שהתקיים שלושה ימים קודם לכן (ב-24 באוקטובר), שבו התווה יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים, שמואל טולידאנו, את קו ההסברה לקראת ביטול הממשל הצבאי. טולידאנו הסביר: "עם ביטול הממשל יפורק כל מנגנון הממשל הצבאי ותריסר נציגויותיו תסגרנה. […] לאזרח הערבי לא יהיה יותר כל מגע עם צה"ל. יש לראות בשינוי זה בעיקר עניין פסיכולוגי של מתן הרגשת שוויון לאזרח הערבי".

בחלק המקדים להנחיות עמד המסמך על המשמעות המעשית של פירוק מנגנון הממשל: סעיפים 4-2 מבהירים כי "גם לאחר ביטול הממשל יישארו בתוקפן תקנות הגנה לשעת חירום, 1945", וכי האזורים הסגורים לתנועה "יישארו בעינם". השינוי העיקרי יהיה בהעברת תפעול תקנות החירום והיתרי התנועה מגורמי הממשל והצבא – למשטרה.

ההנחיות מורות להדגיש את ההיבט העקרוני של ביטול המגע של אזרחי ישראל הפלסטינים עם גורמי הצבא בענייניהם האזרחיים, ולהציג את ביטול מנגנון הממשל כחלק ממגמה להשוואת מעמד "האזרח הערבי", כלשונן, לזה של האזרחים היהודים, ולצמצום השימוש בתקנות ההגנה.

במקביל, מינהל ההסברה הנחה להשתדל "להימנע מלהיכנס לאספקט ה'שלילי' (אך בשלב זה חיוני מבחינה ביטחונית) של השארתן בתוקף של תקנות הגנה לשעת חירום החריפות ולהתרכז אך ורק על האספקטים החיוביים".

ואמנם, לפי המסמך "אין קשר בין ההחלטה לביטול מנגנון הממשל הצבאי לבין החלטות שתתקבלנה לגבי תקנות ההגנה או שטחים סגורים". התועלת העיקרית ש"תצמח לאזרח הערבי בישראל עם ביטולו של מנגנון הממשל" אמורה להיות פסיכולוגית: תרומה לתחושת השוויון ול"הרגשתו הטובה" של האזרח.

מסמך ההנחיות מכיל שני נספחים: הראשון מפרט "רשימת הקלות במערך הממשל הצבאי מאז 1949" והנספח השני מכיל רשימת תשובות לשאלות שאפשר שיופנו בנושא, שהכינה לשכת היועץ לעניינים ערביים.

החוברת "השתלטות על שטחים כבושים וממשל צבאי" פורסמה בידי המטה הכללי של צה"ל ביוני 1969. החוברת מרכזת את תורת הלחימה של צה"ל בעניינים שבכותרת, מקץ השנתיים הראשונות של כיבוש רמת הגולן, הגדה המערבית, רצועת עזה וסיני. החותם שבגב הכריכה הקדמית של החוברת מבהיר כי "ספר זה מחייב את צה"ל בהתאם להוראת הפיקוד העליון 1.0105". לקחי הכיבוש בשטחים שנוספו לשליטת ישראל ב-1967 הצדיקו הוצאה מחודשת של החוברת, שהחליפה הוצאה קודמת מ-1960.

מטרת הפרסום, כפי שמעידים כותביו, היא "להורות עיקרי-דברים הכרוכים בהשתלטות על שטח כבוש בשלבים שונים – בתחומים של ביטחון ושליטה, מינהל אזרחי ויחסים עם האוכלוסייה – ולקבוע את דרכי-הפעולה שיינקטו".

ואכן, החוברת סוקרת את מגוון התחומים הנוגעים לתפעול ולניהול כיבוש ואוכלוסייה על ידי צבא. לעתים חורגת ההתייחסות מתחום הניסיון הנצבר: כך בפרק "כיבוש ערי בירה", העוסק באפשרות הפלת השלטון במדינות שכנות לישראל.

תורת הלחימה המובאת בחוברת מקיפה היבטים של מדיניות, אסטרטגיה וטקטיקה – ממיפוי המסגרת המשפטית ועקרונות הפעלת הכוח, דרך הצגת מבנה המוסדות השולטים, צעדי השתלטות טיפוסיים ועקרונות שליטה במגוון תחומי החיים האזרחיים, ועד מניית דגשים להפעלתם של אמצעי שליטה ספציפיים כמו למשל עוצר, חיפושים או מחסומים.

יחסה של תורת הלחימה שבחוברת לחוק הבינלאומי הוא דו משמעי: מצד אחד, היא מבהירה כי כל פעולות הצבא הכובש מבוססות על כללי המשפט הבינלאומי, ו"בעיקר תקנה 43 לתקנות האג בדבר דיני המלחמה […] ובסעיפים 66-64 לאמנת ג'נבה [הרביעית] משנת 1949" (עמ' ה'), ומתייחסת לדינים הללו גם בהזדמנויות נוספות. מצד שני, החוברת מכילה הנחיות הסותרות חלק מהוראות המשפט הבינלאומי האמורות, כמו למשל ההנחיות להשתמש בגירוש, בהיתרי תנועה וברישיונות מסחר כאמצעי לחץ והרתעה על האוכלוסייה הנכבשת ועל פרטים בתוכה (עמ' 31-29).

החוברת מתווה עקרונות הניכרים בעניינים יסודיים שבלב משטר הכיבוש הצבאי שבגדה עד היום, למשל קיומו של משטר ההיתרים ואינטרס הממשל הצבאי בהמשך פעילותה של סוכנות הסעד והתעסוקה של האו"ם לפליטים הפלסטינים (אונרוו"א) (עמ' 43-44).

האפשרות של פוליטיקה פלסטינית מתקיימת בחוברת באחת משתי צורות: האחת כהתנגדות פוליטית שיש לדכא, האחרת כ-"שלטון מקומי שתכליתו לאפשר הפעלה יעילה של השירותים הציבוריים, "לפטור את צה"ל מלדאוג לצורכי האוכלוסייה", להקל על המגע עם האוכלוסייה ולמקסם את שיתוף הפעולה שלה עם הממשל הצבאי. לפי החוברת, הממשל הוא שיקבע את הרכב הרשויות המקומיות, ויקיים פיקוח ישיר על פעולתן. לגבי ההנהגה הפוליטית נכתב כי כלפי "אישים שהם פעילים בשטח המוחזק" יש לנקוט בתערובת של "יעילות, החלטיות, תקיפות (במידת הצורך) וטיפול נאות" (עמ' 32).

הכפפה זו של הזירה הפוליטית הפנימית של האוכלוסייה הכבושה לשלטון הצבאי ולצרכיו משלימה את ההנחיות לדיכוי פעולות של התנגדות, אלימות ובלתי-אלימות, לכדי איסור על כל ביטוי של האוכלוסייה הכבושה שיש בו משום חשד להתנגדות לשלטון בשטח הכבוש.

תורת הכיבוש והממשל הצבאי שבחוברת צמחה מהניסיון המצטבר של הכיבוש הישראלי בשטחים – וזה בתורו נשען במידה רבה על ניסיון הממשל הצבאי על אזרחי המדינה הערבים. היא כוללת התייחסויות ספציפיות אליו. עם זאת, לשון החוברת כללית מספיק כדי להיות תקפה לכל משטר כיבוש, כל עוד עומדות הוראות הדין הבינלאומי בעינן.