עניין של גישה: אודות הדו"ח
עניין של גישה
להורדת הדו"ח המלא (pdf)

לצד שמירה על החומרים המופקדים בו, עיקר תפקידו של ארכיון הוא הנגשת חומרים אלה לציבור. דו"ח עקבות "עניין של גישה", מסכם את ממצאיו של מחקר ממושך בדבר החסמים הקיימים בגישה לארכיונים הממשלתיים בישראל. הדו"ח מציג המלצות לשיפור הגישה לארכיונים הממשלתיים ולעמידתם בחובותיהם החוקיות.

הדו"ח מראה כי בשל מדיניות הארכיונים הממשלתיים, רק שיעור מבוטל של החומרים השמורים בהם זמין לעיון הציבור: כ-1% בלבד מכלל החומר בארכיון המדינה ובארכיון צה"ל ומערכת הביטחון. ממצאי הדו"ח עוסקים, בין השאר, במניעת הציבור מעיון בחלק הארי מהתיעוד שתקופת הגבלת העיון עליו כבר חלפה; בהארכה שגרתית של מניעת העיון בחומרי ארכיון בלא סמכות חוקית; בהקצאת משאבים מצומצמת לחשיפת החומרים לעיון; באי הצגת קטלוגים מלאים בפני הציבור; בהתנהלות לא מנומקת ולא שקופה של הארכיונים בבקשות העיון; ובסגירותם לציבור, בניגוד לתקנות, של הארכיונים של ארגוני המודיעין שב"כ ומוסד.

המחקר עליו מתבסס הדו"ח כלל ראיונות עם משתמשים רבים בארכיונים, שיחות עם גנז המדינה ועם מנהלת ארכיון צה"ל ומערכת הביטחון ובעלי תפקידים נוספים, התייעצויות עם מומחים בתחום, נתונים שהתקבלו ממשרד רה"מ וממשרד הביטחון במענה לבקשות לפי חוק חופש המידע, ועל מקורות נוספים, בהם פסיקת בית המשפט הנוגעת לעיון בחומרי ארכיון, דו"חות מבקר המדינה ומאמרים שונים.

הפרק הראשון בדו"ח מוקדש לסקירת הדין הרלוונטי: חוק הארכיונים, התקנות המסדירות את העיון בחומר הארכיוני, ועיקרי פסיקת בתי המשפט בנושא מהעשור האחרון. בשלושת הפרקים הבאים נסקר מצב הגישה לחומרים המצויים בארכיון המדינה, בארכיון צה"ל ומערכת הביטחון ובארכיונים של השב"כ והמוסד. הפרק החמישי והאחרון מתמקד בחשיבות התיעוד הממשלתי לצורך הגנה על זכויות האדם, ובוחן חסמים מיוחדים המקשים על העיון בחומרים הנוגעים לזכויות אדם בארכיונים הממשלתיים בישראל.

התמונה שחושף הדו"ח עגומה: הגורמים ששולטים בגישה לחומרי הארכיון עושים לעתים דין לעצמם ומתעלמים מהוראות החוק, כך שהארכיונים הממשלתיים בישראל אינם ממלאים את תפקידם להעמיד את התיעוד הממשלתי לעיון הציבור.

עיקר ממצאי הדו"ח
עניין של גישה: עיקר ממצאי הדו"ח
להורדת עיקר ממצאי הדו"ח (pdf)

במחסני ארכיון המדינה מצויים כ-1.8 מיליון תיקי מסמכים, ובארכיון צה"ל ומערכת הביטחון שמורים כ-12 מיליון תיקים. תיקים אלה מכילים את ה"זיכרון" של מוסדות המדינה בדמותו של התיעוד הממשלתי: פרוטוקולים, הקלטות, תכתובות, דו"חות וכיוצא באלה. תיעוד זה נוצר, נאסף ונשמר מכספי הציבור ולטובתו, והוא אמור לחזור לרשות הציבור ולשמש אותו למחקר ולדיון: להעשיר את הידע שלנו על האירועים והתהליכים שהביאו אותנו עד הלום ולשמש מסד להמשך בניית עתידנו. רק 1% מכל התיקים האלה פתוח לעיון הציבור.

חוק הארכיונים מורה כי "כל אדם רשאי לעיין בחומר הארכיוני המופקד בגנזך". התקנות בדבר העיון בחומרי הארכיונים הממשלתיים ("תקנות העיון") שואבות מרוח חוק חופש המידע ותקנותיו, אך גם מורות על תקופות של הגבלת העיון בחומרים. תקופות אלה נעות בין 15 ל-70 שנה, לפי נושאיהם ומקורותיהם. עם זאת, תקופות ה"הגבלה" אינן תקופות של חיסיון. כאשר אדם מבקש לעיין בחומר "מוגבל", התקנות מורות כי ככלל יש לחשוף את החומר המבוקש, אלא אם כן בחינת הבקשה מעלה שאחת מהעילות המנויות בתקנות, שעיקרן הגנה על הביטחון, על יחסי החוץ של המדינה ועל צנעת הפרט, מונעת לחלוטין את חשיפת החומר. בהתאם להוראות הדין המינהלי בישראל, החלטה למנוע את חשיפת החומר המבוקש צריכה להיות מנומקת כך שיובהר כי נשקלו כל השיקולים הדרושים. בחינת מצב הדברים בארכיונים הממשלתיים, שמסוכמת בממצאי הדו"ח, מראה שהפרקטיקה בהם שונה בתכלית.

הדו"ח מראה כי מיעוט כוח האדם המופקד על חשיפת חומרים ארכיוניים מונע למעשה קיום של חשיפה שוטפת ויזומה של חומרים שתקופת ההגבלה שלהם חלפה, ומעכב את הטיפול בבקשותיהם של משתמשים בארכיון לעיין בחומר (שיפור חלקי בנושא צפוי בחודשים הקרובים בארכיון המדינה); הדו"ח מציג שגרה של הארכת חיסויים של תיקים ללא סמכות חוקית. נציגים מטעם משרדי הממשלה שיצרו את החומר הארכיוני מקבלים החלטות המונעות את גישתם של משתמשים בארכיונים לתיקים שתקופת ההגבלה שלהם חלפה, אף כי סמכות זו ניתנת בחוק רק לגַנָז המדינה והיא כפופה לאישור ועדת שרים. עצמאות המחקר בארכיונים הממשלתיים נפגעת בשל מדיניותם שלא לאפשר גישה לקטלוג המלא של החומרים השמורים בהם, ו"מסמכי הקריטריונים" שמתווים את אמות המידה להפעלת שיקול הדעת בהחלטות בדבר חשיפת חומרים לעיון אינם תואמים את מטרתם המוצהרת. עוד מראה הדו"ח כי הארכיונים הממשלתיים נמנעים לחלוטין ממתן נימוקים לדחיית בקשות לעיין בחומר ארכיוני, ולכל היותר מציינים את העילה למניעת העיון. מדיניות זו מנוגדת לחוק, מונעת את בחינת שיקול הדעת שהוביל להחלטה שלילית, ומקשה על הגשת ערר בעקבותיה. בנוסף, הליכי הערר עצמם אינם מוסדרים בנהלים.

בארכיוני שב"כ והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים מצוי חומר רב-חשיבות להבנת החברה הישראלית וההיסטוריה של מדינת ישראל והסכסוך הישראלי-פלסטיני. לצד חומר מודיעיני רגיש שאין חולק על הצורך בחסיונו, מצוי בו חומר נוסף רב-ערך שניתן להכשירו לעיון הציבור. לאחר שהתברר כי השב"כ, המוסד וגופים ביטחוניים נוספים נמנעו ממתן גישה לחומרים ארכיוניים שמאז היווצרם כבר חלפו 50 שנה, כהוראת תקנות העיון באותה עת, שונו תקנות העיון ותקופת ההגבלה על חומריהם הוארכה ל-70 שנה, תוך קביעת תקנה המורה כי ארגוני הביטחון יכינו נוהל מיוחד לחשיפת חומרים בני 50 שנה. הדו"ח מראה כי גופי המודיעין מתנערים מחובתם לאפשר גישה לחומריהם הארכיוניים; שב"כ עדיין לא סיים להכין נוהל חשיפה, ובכך הוא מונע לחלוטין כל עיון של הציבור בחומריו הארכיוניים; הן שב"כ והן המוסד אינם נערכים לתום תקופת ההגבלה בת 70 השנה על חומריהם הארכיוניים, הצפוי בתוך שנים אחדות. כיוון שכך, צפוי שגם בשנים הבאות תישלל מהציבור הגישה לחומרים החשובים ששמורים בארכיוני הארגונים הללו – חומרים שהם רכושו של הציבור.

לארכיון יש תפקיד בקידום זכויות האדם, בהגנה עליהן ובחשיפת הפרתן. בכך נוגע הפרק האחרון בדו"ח. הוא מראה כי הארכיונים הממשלתיים בישראל פועלים במקרים רבים להסתיר תיעוד שעוסק בהפרות זכויות אדם בידי המדינה, בעיקר במסגרת הסכסוך הישראלי-ערבי. קריטריונים לחיסוי וחשיפה של חומרים שנקבעו בעבר בארכיונים הממשלתיים ונועדו להגן על תדמיתם של המדינה ומוסדותיה ושל בעלי תפקידים אמנם בוטלו בעקבות הערות מבקר המדינה ועתירות לבג"ץ, אולם מסמכים ששופכים אור על פרשות קשות מעברה של המדינה עודם חסויים, שנים רבות לאחר שחלפו תקופות ההגבלה שלהם. מהפרק עולה תמונה של מאמץ להסתיר מסמכים ותיקים מסוג זה, גם בארכיונים שאינם ממשלתיים וללא סמכות בחוק. לא זו בלבד, אלא שמסמכים ותיקים מסוימים שכבר הותרו לעיון, ובהם כאלה שצוטטו בהרחבה בפרסומים שונים, נסגרו מחדש לעיון ומוסתרים מהציבור.

החסמים השונים לגישת הציבור לארכיונים הממשלתיים שדו"ח זה מציג משקפים תמונה עגומה. הממצאים מראים שהארכיונים הממשלתיים אינם מקיימים את תפקידם להעמיד את החומר הארכיוני של המדינה לעיון הציבור. בפעולת הארכיונים טרם הופנם השינוי שחל בשנים האחרונות במעמד זכותו של הציבור לקבל מידע שמצוי בידי הרשויות ובשינוי התואם שחל בתקנות העיון ב-2010. לכאורה הארכיונים הממשלתיים המרכזיים פותחים את שעריהם לציבור ומזמינים אותו להשתמש בשירותיהם, אך מי שיבקש להסתמך עליהם להשגת גישה לתיעוד המצוי בהם צפוי להתאכזב: היקף החומר הארכיוני שפתוח לעיון הציבור הוא זניח, והארכיונים הפתוחים הם למעשה סגורים. תיקון מצב זה מחייב רפורמה יסודית, והבנה עמוקה שתיעוד עבודת הממשלה ופקידיה הוא קניינו של הציבור ולא סוד שיש להסתיר ממנו.

המלצות לגנז המדינה
  1. על ארכיון המדינה להעמיד לרשות הציבור קטלוג מלא ושלם של חומרי הארכיון, ובכלל זה קטלוג של חומריו המסווגים ושל אלה שמצויים בתקופת הגבלה. ככל שפרטים מסוימים בקטלוג עלולים להסגיר פרטים סודיים, ניתן להשחירם או לערוך את הכותרות כך שיימנע סיכון האינטרסים המוגנים.
  2. על ארכיון המדינה להפסיק להשתמש בהחלטה פס/37 כמסמך שקובע קריטריונים לשיקול דעת בעת קבלת החלטות בדבר חשיפת חומרים. אם נחוץ נוהל פנימי לקביעת אמות מידה לחשיפת חומרים, עליו להישען על העקרונות שנקבעו בתקנות העיון ועל מבחני האיזון הנהוגים לגבי חופש המידע, ולהיות פתוח לעיון הציבור. אם קיים מסמך נוסף, פרט להחלטה פס/37 שמנחה קבלת החלטות בדבר בקשות לעיון בחומר ארכיוני מוגבל, עליו להיות חשוף לציבור ככל הנחיה מינהלית, תוך שמירת החיסוי על מונחים ופרטים שיש צידוק של ממש לחסותם.
  3. במקרים שבהם מחלקת החשיפה מחליטה למנוע עיון מלא או חלקי בחומר המבוקש, יציין הגורם המחליט בכתב את הטעמים שהביאו להחלטתו. על הנימוק לעקוב אחר המתווה שנקבע בנוהל חופש המידע 3.1: "דרישות המענה בדחיית בקשת חופש מידע", ובפרט להוסיף על לשון עילת ההגבלה שנקבעה את האינטרסים שנבחנו, השיקולים שנשקלו בקשר אליהם, התוצאות הצפויות ממסירת המידע ורף האיזון שלפיו התקבלה ההחלטה. התייעצויות מפקידים עם הגנז בעניין צריכות להיות מתועדות גם הן. תיעוד ההחלטות השונות יהיה זמין לעיון הציבור. במקרה שנימוק מפורט עלול להסגיר בעצמו פרטים שפרסומם פסול, יש להתגבר על הפער באמצעות ניסוח עיקרי הדברים בדרך של פרפרזה.
  4. יש לנסח ולקבוע נוהל ברור בדבר הגשת ערר על החלטות למנוע עיון בחומר, הן בתקופת ההגבלה והן אחריה. הנוהל יפרט את הגורמים שידונו בערר – אשר לא יהיו מבין מקבלי ההחלטה המקורית – ויקבע לוח זמנים לקבלת החלטה בערר. על דבר קיומו של הנוהל יש להודיע בשילוט ברור בחדר הקריאה של ארכיון המדינה, וכחלק מכל תשובה על דחיית בקשה לעיון, בחלקה או במלואה.
  5. יש לתקן את סעיף 10(ג) לחוק הארכיונים כך שייקבע הסדר דומה לזה שקיים בסעיף 24ב לחוק ועדות חקירה: מינוי ועדה ציבורית שבסמכותה להאריך לתקופות קצובות את מניעת החשיפה של חומר ארכיוני שתקופת ההגבלה שלו חלפה. עד שישונה החוק, יש למלא את הוראות סעיף 10(ג) לחוק הארכיונים.
  6. על גנז המדינה לוודא כי כלל ארגוני המודיעין והביטחון עומדים בחובותיהם על פי תקנות העיון, ובכלל זה פרסום נוהלי עיון בחומריהם הארכיוניים והיערכות לחשיפה יזומה, לכל המאוחר עם תום תקופת ההגבלה.
  7. על גנז המדינה להורות כי מסמכי הקריטריונים הפנימיים של הארכיונים הממשלתיים השונים יכללו הוראות ברורות המעודדות חשיפת חומרים ארכיוניים שנוגעים להפרות חמורות של זכויות אדם. נוהלי הארכיונים צריכים להבטיח טיפול מהיר ומועדף בפניותיהם של קורבנות של הפרות זכויות אדם לעיין בחומרים ארכיוניים שנוגעים לפגיעה בהם. מסמכי הקריטריונים ונהלים פנימיים רלבנטיים אחרים יכללו הוראות מפורשות כי שיקולים שנוגעים להגנה על תדמיתם של אישים, של ארגונים ושל הממשלה ומוסדותיה השונים הם שיקולים פסולים בהקשר של קבלת החלטה בדבר חשיפת חומרים ארכיוניים.
המלצות למשרד הביטחון ולארכיון צה"ל ומערכת הביטחון
  1. על משרד הביטחון להקציב לארכיון צה"ל ומערכת הביטחון משאבים שיאפשרו לו לממש את חובתו לחשוף באופן יזום את החומרים שתקופת ההגבלה שלהם תמה. אם הדבר אינו אפשרי, ולאור העובדה שבמשך שנים רבות נמנעה חשיפת חומרים משמעותית בארכיון צה"ל ומערכת הביטחון בשל חוסר תקצוב הולם בידי משרד הביטחון, על גנז המדינה לשקול פתרונות מערכתיים להחזקתם של חומרים ארכיוניים בהיקף משמעותי כל כך בידי משרד ממשלתי שנמנע מתקצוב השבתם לידי הציבור.
  2. על ארכיון צה"ל ומערכת הביטחון לסיים את מלאכת החשיפה של הקטלוג ולהפיק קטלוג שלם ומלא לעיון הציבור. במקרה שכותרות התיקים עלולות להסגיר מידע מסווג, ניתן להשחיר את הביטויים המסווגים, אולם הקטלוג צריך לתת ביטוי לעובדת קיומם של התיקים. גם בלי תלות בהפקת הקטלוג המלא, על ארכיון צה"ל ומערכת הביטחון להציע לפונים אליו בבקשות עיון גם את רשימת התיקים המתאימים לנושאיהם שאינם פתוחים לעיון, כולל אלה החסויים, כדי שיוכלו לבקש את פתיחתם.
  3. על עובדי ארכיון צה"ל ומערכת הביטחון להביא לידיעת המבקשים לעיין בחומר מוגבל מה היקף החומר שנמצא לבקשתם, פרטים רבים ככל האפשר על אודותיו, ואת הערכתם לגבי קיומו של חומר רלבנטי נוסף שאותו לא איתרו. המידע יועבר לידיעת המבקשים לפני הדיון בוועדה, כך שהמבקש יוכל לכוון את עובדי הארכיון לחומרים נוספים שלהערכתו מצויים בארכיון.
  4. על ארכיון צה"ל ומערכת הביטחון לפעול בהתאם להוראות חוק הארכיונים, המורה כי הסמכות להחליט בדבר מניעת עיון בחומר ארכיוני לתקופות קצובות מסורה אך ורק בידי הגנז, באישור ועדת השרים, ובכל מקרה ודאי שלא בידי המפקיד.
  5. יש לעדכן את מסמך הקריטריונים בארכיון צה"ל ומערכת הביטחון כך שאמות המידה הקבועות בו לא יאפשרו חיסוי רחב יותר של מסמכים מזה המתאפשר על פי התנאים הקבועים בתקנות העיון. בפרט יש למחוק מהמסמך את סעיף 13 ואת שתי ההוראות הנוספות, ולהנחות את עובדי החשיפה בארכיון בדבר ביטולם.
  6. במקרים שבהם הוועדה המשרדית או צוות החשיפה מחליטים למנוע עיון מלא או חלקי בחומר המבוקש, יציין הגורם המחליט בכתב את הטעמים שהביאוהו להחלטתו. על הנימוק לעקוב אחר המתווה שנקבע בנוהל חופש המידע 3.1 – "דרישות המענה בדחיית בקשת חופש מידע". במקרה שנימוק מפורט עלול להסגיר בעצמו פרטים שפרסומם פסול, יש להתגבר על הפער באמצעות ניסוח עיקרי הדברים בדרך של פרפרזה.
  7. יש לנסח ולקבוע נוהל ברור בדבר הגשת ערר על החלטות למנוע עיון בחומר, הן בתקופת ההגבלה והן אחריה. הנוהל יפרט את הגורמים שידונו בערר, והם לא יהיו מבין מקבלי ההחלטה המקורית. עוד יקבע הנוהל לוח זמנים לקבלת החלטה בערר. על דבר קיומו של הנוהל יש להודיע בשילוט ברור בחדר הקריאה של ארכיון צה"ל ומערכת הביטחון וכחלק מכל תשובה על דחיית בקשה לעיון, בחלקה או במלואה.
  8. על ארכיון צה"ל ומערכת הביטחון ועל הגנז לבחון מחדש את משטר האגרות, כך שיוסר החסם המשמעותי של העלות הגבוהה של קבלת עותקי חומר ארכיוני למשתמש. בכך תותאם הפרקטיקה למגמה להימנע מגביית תשלום גבוה בעבור חומרים שהם נחלת הציבור ושהעיון בהם – כולל העתקה – מגשים את הזכות למידע.