סוגיית יחסיה של המדינה עם המיעוט הערבי מצויה על סדר היום כבר שנים ארוכות. ב-1973 חיבר שמואל טולידאנו, יועצם לענייני ערבים של שלושה ראשי ממשלה, דו"ח המנתח את מערכת היחסים הזאת ומציע תחזית לעתיד. "המטען המצטבר של מרירות, זרות ואכזבה כלפי המדינה מחד והחברה היהודית מאידך הגיעו להערכתי לממדים מדאיגים, כאשר גורם הזמן פועל בקצב מסחרר לרעתנו", כתב. ואולם במקום להציג הצעות לשיפור מערכת היחסים הזאת, הדו"ח מטיל את האחריות בחזרה על האזרחים הערבים: "מרביתם נופלים לזרועות רק"ח, מיעוטם לזרועות ארגוני החבלה".
שמואל טולידאנו כיהן בתפקיד היועץ לענייני ערבים תחת שלושה ראשי ממשלה: לוי אשכול, גולדה מאיר ויצחק רבין. ב-8 במרץ 1973 הוא הגיש לראשת הממשלה מאיר דו"ח ארוך בן 12 עמודים, שכותרתו "ערביי ישראל – הערכת מצב ותחזית". בדו"ח סיכם היועץ את מצבם של האזרחים הערבים בתחומים שונים – חינוך, תעסוקה, פוליטיקה ועוד – והציג תחזיות לגבי העתיד.
איננו יודעים האם המסמך הוכן לבקשת מאיר, אולם בישיבת ממשלה שהתקיימה ב-29 ביולי 1973 התנהל דיון בנושא ערביי ישראל בהשתתפות היועץ טולידאנו. פרוטוקול הישיבה עודנו חסוי, אבל עמוד אחד ממנו פתוח לעיון ואותר באותו התיק בארכיון המדינה שבו נמצא גם הדו"ח של טולידאנו. "אני מציעה לתשומת לב השרים לקחת ללב את מה שאמר טולידאנו", אומרת מאיר לחברי הממשלה. "לא צריך לעמוד כאילו עשינו בכלל מי יודע מה. עשינו גדולות. [אבל] לא הכל. גם לא בשביל יהודים. תודה רבה".
לאורך הדו"ח שהוגש למאיר מצביע טולידאנו על הקושי הרב של האזרחים הפלסטינים להשתלב בחיים הפוליטיים, הכלכליים והחברתיים של מדינת ישראל. "יהיו בשנים הקרובות אלפים רבים של בוגרי אוניברסיטאות ותיכון בעלי הכרה לאומית חזקה שיחפשו תעסוקה נאותה במשרדי הממשלה ומוסדות הציבור, ולא ישיגו אותה", כתב טולידאנו. לדבריו,"לא צפוי שינוי מהותי בנכונות משרדי הממשלה ומוסדות הציבור לקלוט ערבים או לשתפם בגופים בדרג המחליט".
טולידאנו ציין כי בפני כ-60 אלף צעירים ערבים המחפשים עבודה שכירה ניצבים קשיי קליטה והסתגלות רבים בתוך החברה היהודית, "שמטבע הדברים המושג 'ערבי' מצטייר אצלה באור שלילי ולעיתים אף דוחה". טולידאנו ציין שהוא לא צופה "שינוי מהותי בהתנהגות האוכלוסייה היהודית וביחסה כלפי הערבים בערים המעורבות ובריכוזי העבודה". כשם שבפני הערבים ניצבו חסמים בכניסה לעבודה במוסדות המדינה השונים, הדבר היה נכון גם במשק הפרטי. "בוודאי שלא צפוי שינוי בנכונות חברות פרטיות ובודדים לקלוט ערבים בעסקיהם".
לדברי טולידאנו, המדינה מאבדת את הקשר שלה עם הצעיר הערבי. אחת הסיבות לכך, לדבריו: "הערכים והאידיאולוגיה של שוויון ודו-קיום שאנו מנסים להקנות לו אינם מדברים עוד אל ליבו ונראים כריקים מתוכן בהתנפצם אל סלע המציאות היומיומית".
טולידאנו כתב למאיר שבהערכתו הוא מנסה להיות ריאלי יותר מאשר פסימי והציע לנקוט פעולות הסברה מסיביות ואינטנסיביות בכדי "להביא לשינוי תדמיתו של הערבי בקרב האוכלוסייה היהודית".
